EL DERECHO A LA DEFENSA Y AL DEBIDO PROCESO EN MATERIA ADUANERA **

Cuan usual es leer en alguna sentencia dictada por órganos jurisdiccionales con competencia en materia aduanera (contencioso tributaria), situación que posteriormente resulta confirmada por la Sala Político Administrativa, en el sentido de que el vicio de nulidad de un acto administrativo dictado en ausencia de procedimiento resulta convalidable desde la perspectiva del derecho a la defensa, si se comprueba que el particular, luego de dictada la decisión que le afecta, pudo ejercer posteriormente los recursos administrativos y contenciosos administrativos, subsanando así cualquier vulneración vinculada a las fallas cometidas por la Administración sobre este aspecto.

La potestad aduanera que ejerce en forma exclusiva y excluyente la Administración Pública Nacional, por órgano del SENIAT, no puede ser ejercida de manera arbitraria o discrecional, lo cual es inconcebible dentro de un Estado social de derecho y de justicia, ya que dejaría de ser una potestad pública para convertirse en autoritarismo.

Así las cosas, formando parte integral de la potestad aduanera, encontramos la facultad sancionatoria que ejerce la Administración para castigar las infracciones aduaneras en las que puedan incurrir los auxiliares, consignatarios, exportadores y remitentes, destacando igualmente que las Gerencias de Aduanas Principales o Subalternas, en el ejercicio de esa potestad, deben actuar conforme al principio de legalidad.

En efecto, toda vez que la Administración aduanera dicte un acto administrativo que de una u otra manera incida en sentido negativo en la esfera de derechos subjetivos de los administrados, debe velar porque dicho acto sea producto de un procedimiento administrativo constitutivo o de primer grado, en el cual se haya garantizado el derecho a la defensa y al debido proceso a quienes tengan interés o cuyos derechos pudieran ser afectados, que comprende el derecho a que se notifique la apertura del procedimiento; que se desarrolle un contradictorio, mediante el cual se le permita al administrado efectuar alegatos o presentar pruebas que le favorezcan, conservando el derecho a que se le presuma inocente hasta demostrarse lo contrario.

A este respecto, la Sala Constitucional, ha señalado, a través de decisiones reiteradas, que la indefensión consiste en un impedimento del derecho a alegar y demostrar en el proceso los propios derechos y, en su manifestación más trascendente, es la situación en que se impide a una parte, por acto u omisión del órgano judicial o administrativo, en el curso de un determinado proceso, el ejercicio del derecho a la defensa, privándola de ejercitar su potestad de alegar y justificar sus derechos e intereses para que les sean reconocidos o para poder someterlos al principio de contradicción.

En esta perspectiva, el derecho a la defensa debe ser considerado no sólo como la oportunidad para el ciudadano encausado o presunto infractor, de que se oigan sus alegatos, sino como el derecho de exigir del Estado el cumplimiento previo a la imposición de toda sanción, de un conjunto de actos o procedimientos destinados a permitirle conocer con precisión los hechos que se le imputan y las disposiciones legales aplicables a los mismos, hacer oportunamente alegatos en su descargo y promover y evacuar las pruebas que obren en su favor.

Por otra parte, los actos administrativos, comprendidos los de contenido aduanero, deben ser tramitados siguiendo el procedimiento legal que sea aplicable; en consecuencia, deben ser elaborados y dictados siguiendo en cada caso el procedimiento pautado legalmente al efecto. La prescindencia total del procedimiento correspondiente, o la simple omisión, retardo o distorsión de alguno de los trámites o plazos que forman parte del procedimiento de que se trate, comportan, respectivamente, la nulidad absoluta o la anulabilidad del acto.

De lo expuesto hasta el momento, resulta lógico concluir que la Administración aduanera no puede imponer una pena a auxiliares, consignatarios, exportadores o remitentes, con prescindencia del procedimiento contradictorio previo, ya que ello sería conculcador del derecho al debido proceso y a la defensa, sin importar que ese acto posteriormente sea susceptible de ser revisado por la misma administración por la vía del recurso jerárquico; ya que lo importante y relevante es que se le dé al administrado, antes de ser sancionado, la oportunidad de argumentar y presentar pruebas que le favorezcan.

Ahora bien, debemos resaltar que la Ley Orgánica de Aduanas no contempla ningún procedimiento específico para que el funcionario competente de la administración aduanera, de considerarlo procedente, imponga las sanciones tipificadas en dicho texto jurídico aduanero, lo que lleva forzosamente a concluir que se debe acudir supletoriamente, a normas aduaneras de cumplimiento obligatorio por el funcionario competente; es el caso del procedimiento de reconocimiento, que consagra la especial y necesaria figura del contradictorio, previa a la aplicación de una sanción por la presunta comisión de infracciones en materia del valor de las mercancías en aduanas, específicamente el artículo 17 del Acuerdo del Valor del GATT (Acuerdo de Valoración de la Organización Mundial de Comercio), que prevé la obligación de la Administración aduanera de dar una oportunidad razonable al importador, si se aprecian diferencias sensibles entre el valor de transacción declarado y antecedentes o referencias de precios que posee el servicio aduanero, con el fin de que éste justifique su precio con los soportes indispensables necesarios, a cuyos efectos se debe levantar Acta de Requerimiento, para que el consignatario aceptante consigne los documentos justificativos del valor declarado, en el ejercicio pleno de su derecho al debido proceso y a la defensa.

Es importante destacar, que las normas que se hayan adoptado en el marco de los acuerdos de integración se consideran parte integrante del ordenamiento legal vigente y de aplicación directa y preferente a la legislación interna, de conformidad con lo previsto en los artículos 153 Constitucional, 1° de la Ley Orgánica de Aduanas y 2°, numeral 2 del Código Orgánico Tributario.

En este orden de ideas, el artículo 47 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, establece que los procedimientos administrativos contenidos en leyes especiales, se aplicarán con preferencia al procedimiento ordinario previsto en esa ley en las materias que constituyan la especialidad, en otras palabras, esta norma consagra la aplicación supletoria de los procedimientos previstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cuando en las leyes especiales no exista un procedimiento para tramitar determinado asunto, como sucede en el caso de la Ley Orgánica de Aduanas, ya que en esta norma jurídica “no consagra un procedimiento contradictorio” que permita la imposición de la sanción aduanera resguardando el derecho al debido proceso y el derecho a la defensa.

De lo analizado se deduce, que cuando la Administración aduanera presuma que determinados auxiliares de la Administración Aduanera, pudieren estar incursos en causales que hagan procedente la aplicación de una pena establecida en la Ley Orgánica de Aduanas; en resguardo del debido proceso y el derecho a la defensa, deberá iniciar un contradictorio mediante la elaboración y notificación al administrado de un Acta de Requerimiento, en la cual dejará constancia de los motivos de su presunción, con el fin de que el interesado exponga su defensa y promueva las pruebas pertinentes dentro de un plazo razonable que deberá establecerse a tal efecto.

Las pruebas aportadas por el interesado, deben evaluadas por el funcionario competente y darán lugar a un acto conclusivo del procedimiento administrativo, es decir, el acto que imponga de manera definitiva la sanción, o que la considere improcedente, que quedará plasmado en el acto administrativo que deberá elaborar el precitado funcionario a tal fin, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 130 y 147 de la Ley Orgánica de Aduanas, en concordancia a lo establecido en el artículo 500 de su Reglamento.

La doctrina, así como la jurisprudencia proferida por la Sala Constitucional se ha pronunciado en múltiples ocasiones sobre el respeto que la Administración debe tener para con los derechos constitucionales de los administrados; señalando incluso que los actos administrativos que afectan derechos fundamentales no pueden ser dictados sin haberse realizado el respectivo procedimiento que permita la participación del afectado, sin que ese daño constitucional pueda considerarse posteriormente reparado por los recursos administrativos ni contenciosos administrativos. Aún más, recientemente dicha Sala ha anulado un fallo y subsecuentemente actos administrativos, que expresaban que “no resulta válido anular el acto administrativo por ausencia de procedimiento si se han ejercido las vías procesales consecuentes por ser una reposición inútil”, aclarando que de encontrarse el acto administrativo sometido al control del juez contencioso, éste no puede reponer el procedimiento nuevamente a la vía administrativa, sino que debe proceder a declarar la nulidad del acto en sí sin mayores consideraciones conforme al artículo 19.4 de la L.O.P.A., por ende, que le está vedado emitir órdenes para el reinicio de la vía administrativa, por cuanto no está dentro de sus potestades subsanar las fallas cometidas por la Administración, sino anular éstas cuando se ha generado un daño a los derechos de los administrados.

La Administración aduanera debe garantizar siempre el debido proceso, a fin de materializar los principios que regulan su actividad.

Abg. JULIO RODRIGO CARRAZANA GALLO**

Especialista e investigador en Derecho Aduanero

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Artículo de opinión publicado en el periódico Ámbito Jurídico (LEGIS) en el mes de Abril de 2015.